党的二十届三中全会提出，“推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制”。近年来，在培育现代化都市圈进程中，建立同城化发展机制被视为最重要的方向之一。通过都市圈同城化，能够打破城市间长期存在的行政分割和保护主义，促进要素自由流动和高效配置，为建设全国统一大市场探寻路径。近期国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》也明确提出，建立健全省级统筹、中心城市牵头、周边城市协同的都市圈同城化推进机制。

放眼国内，现代化首都都市圈的京津之间，上海大都市圈的沪苏之间，粤港澳大湾区的广佛之间、深莞之间，成都都市圈的成德眉资之间，西安都市圈的西咸之间，郑州都市圈的郑开之间，都开展了广泛的同城化实践。其中，广佛与沪苏分别作为粤港澳大湾区和长三角两大世界级城市群的核心引领，在推动都市圈同城化进程中走在了全国前列。那么，这两大“最同城”的样板之间有着怎样的异同？它们的实践又能为我国其他地区的同城化探索带来哪些启示？

双城掠影：广佛与沪苏总体概况

（一）广州与佛山

广州与佛山位于粤港澳大湾区，地处珠江入海口。两市的总面积为11232平方公里，截至2023年末常住人口合计达到2844.24万人，地区生产总值合计达到43631.87亿元。广州与佛山均为工业大市，分别位居全国第九和第四，2023年规模以上工业总产值合计达到72460.06亿元。

（二）上海与苏州

上海与苏州位于长三角城市群，地处长江入海口。两市的总面积为14997.82平方公里，截至2023年末常住人口合计达到3783.25万人，地区生产总值合计达到71872.06亿元。上海与苏州更是全国的工业领头羊，分别位居全国的第三和第二，2023年规模以上工业总产值合计达到83743.47亿元。

双城比较：广佛同城与沪苏同城的异同

总的来看，都市圈同城化地区普遍具有地域相邻、交通相连、产业相融和政策相通等特征，在广佛、沪苏之间的表现更为典型。这两大“最同城”的样板之间既异曲同工，又各有千秋。

（一）异曲同工

一是地缘相近。无论是广州与佛山的天然毗邻，还是上海与苏州的紧密相依，地缘相近为两地的同城化进程奠定了天然的空间基础。

广州与佛山的接壤边界线达到197公里，自然地域空间几乎连为一体；而且两市的中心城区相距仅约20公里，从佛山市中心前往广州市中心，乘坐地铁广佛线仅需约半小时。

上海与苏州也相互毗邻，从上海虹桥站到苏州北站高铁23分钟可达，驾车通过高速公路也可在1小时内到达。

二是人缘相亲。广州与佛山、上海与苏州皆在历史的长河中沉淀出同宗同源的文化特质，人缘相亲为两地的同城化进程注入了充沛的人文活力。

三是交通相连。广州与佛山、上海与苏州之间均拥有多层次立体化交通体系，无论是轨道交通、公路交通、航空运输还是水路运输，交通相连为两地的同城化进程带来了频繁的往来交流。

四是产业相融。广州与佛山、上海与苏州之间均通过产业协同发展和科技创新合作，携手打造世界级产业集群和创新集群，产业相融为两地的同城化进程提供了坚实的连接保障。

广州与佛山在产业协同方面存在一定的耦合性，特别是根据中国民营经济研究会等机构发布《2024中国民营经济百强产业集群研究报告》，广州、深圳、佛山、东莞等12个产业集群上榜百强，入选总数排在全国前三；在科技创新合作方面，广州与佛山同处广深港科创走廊，在世界知识产权组织（WIPO）预先发布《2024年版全球创新指数（GII）》中，深圳—香港—广州集群位列全球科技创新集群第二。

上海与苏州之间在产业协同方面的合作更加深入，特别是在生物医药领域，上海张江与苏州工业园区携手打造出世界级的产业集群；在科技创新合作方面，上海与苏州同处长三角G60科创走廊，在世界知识产权组织发布的《全球创新指数报告》中，从2017年到2021年，上海排名从第19位上升至第八位、苏州排名从第100位上升至第63位；2022年首次将上海—苏州作为一个科技创新集群进行排名、位列全球第六位，2023年、2024年上海—苏州均位居全球第五位。

五是政策相通。广州与佛山、上海与苏州之间均积极制定促进同城化发展的政策措施，努力从政府、企业、社会层面相向而行，政策相通为两地的同城化进程谋划了系统的顶层设计。

广州与佛山两地政府在两市全域以及交通基础设施建设、产业协同发展、生态环境保护等方面制定了一系列政策措施，为广佛同城化提供了政策支持。

上海与苏州也在不同层面推进政策协同，但相对而言以长三角生态绿色一体化发展示范区（上海青浦—苏州吴江）、虹桥国际开放枢纽“一核两带”（上海、苏州、嘉兴）、嘉昆太协同创新核心圈（上海嘉定—苏州昆山、太仓）等次级区域的谋划为主，缺乏专项领域的谋划，谋划时间也相对较晚。

（二）各有千秋

一是通勤人口规模不同。通勤是现代城市生活的重要特征，同城效应也是以通勤时间为尺度衡量的，通勤人口是指居住地或工作地至少一端在研究区域内的通勤者。广州与佛山、上海与苏州之间的通勤人口规模存在显著差异。

根据《2023年广州市交通发展年度报告》，广州与佛山之间每日出行需求高达185万人次，占大湾区城市间出行总量的27.0%；大湾区跨城通勤人口总量达到128.3万人，其中广佛跨城通勤人口35.8万人，占湾区城市间通勤总量的27.9%。

根据《2024上海大都市圈通勤报告》，长三角各城市之间通勤联系总量约101.4万人，其中上海与苏州之间的通勤联系总量排名第一，约9万人。

二是产业协作方式不同。广州与佛山、上海与苏州之间的产业协作都非常紧密，但是从具体的协作方式来看，还是存在显著差异。

广州与佛山两地的产业互补性相对更强，广州制造业以基础工业和重工业为主，形成了新一代电子信息、绿色石化、汽车制造、生物医药等支柱产业；佛山制造业以轻工业为主，形成了泛家居、汽车及新能源、食品饮料等优势产业，两市制造业相互协作，更多是优势互补格局。

上海与苏州两地的产业竞合性相对更强，上海的10个千亿级产业集群与苏州的10个千亿级产业集群中，都涵盖了高端装备制造、生物医药、新能源汽车、电子信息、化工等相关产业领域，两市制造业既有合作，也有竞争。

三是科技创新实力不同。广州与佛山、上海与苏州尽管都是科技创新高地，都拥有一定数量的高校、科研院所和创新平台，但是在创新实力和创新驱动方面还是存在一些差异。

广州是粤港澳大湾区综合性国家科学中心主要承载区，拥有84所高校（本科39所、专科45所），拥有广州实验室这一国家实验室以及众多大科学装置和全国重点实验室。相对而言，佛山的科技实力较弱，拥有13所高校（本科2所、专科11所）。从研发支出强度来看，2023年广州和佛山研发经费支出占地区生产总值的比重分别达到3.3%和2.6%，同期全国平均水平为2.64%，佛山还略低于全国平均水平。

上海是张江综合性国家科学中心所在地，拥有69所高校（本科40所、专科29所），拥有张江实验室、浦江实验室、临港实验室三大国家实验室，以及众多大科学装置和全国重点实验室。相对而言，尽管苏州一度被视为“高校荒漠”，但事实上苏州已经引进了一大批科研机构，集聚了25所高校（本科8所、专科17所），中科院在苏州设立了34家载体机构（包括2家中科院建制研究所），苏州实验室也跻身国家实验室行列。从研发支出强度来看，2023年上海和苏州的研发经费支出占地区生产总值的比重分别达到4.4%和4.1%，已经高于发达国家和地区的平均水平。

四是同城规划体系不同。广州与佛山、上海与苏州的合计面积都超过1万平方公里，在如此大的空间尺度上推进同城化，除了全域做好市域谋划之外，还需要谋划次级区域。

根据《广佛高质量发展融合试验区建设总体规划》，提出在广佛197公里长的边界两侧，选取629平方公里极具发展潜力的区域，合力建设包括“1个先导区和4个片区”的高质量发展融合试验区，“1”先导区为广州南站—佛山三龙湾—广州荔湾海龙片区，“4”片区为荔湾—南海、南沙—顺德、白云—南海、花都—三水试验区，逐步实现广佛全域同城化。

如前所述，上海与苏州之间除了嘉昆太协同创新核心圈之外，缺乏同城化重点地区的系统谋划，长三角生态绿色一体化发展示范区、虹桥国际开放枢纽“一核两带”都涉及上海、苏州、嘉兴，并非是苏沪同城发展的专题区域。

五是推进体制机制不同。同城化的推进除了市场和社会的自发行动，还离不开强有力的统筹协调机制，广州与佛山、上海与苏州之间的体制机制各不相同。

广州与佛山同处广东省，两市之间的行政层级差别不大，沟通协调相对顺畅，已形成“党政四人领导小组—市长联席会议—分管副市长工作协调会议—专责小组”多层次同城化协调机制。针对试验区启动区建设，提出项目建设共担共享机制，由两市国资企业投资成立一体管理、联合开发运营机构，成立“广佛投资发展有限公司”，推进有为政府和有效市场相互结合。

上海与苏州分属两个省市，并且一个是直辖市、一个是地级市，沟通协调成本相对较高。同时，两市之间尚未建立专门的统筹协调机制，嘉昆太协同创新核心圈的推进机制相对松散，长三角生态绿色一体化发展示范区、虹桥国际开放枢纽“一核两带”都更多着眼于“一体化”而非“同城化”。

双城示范：沪苏与广佛同城化对国内同城化地区的启示

通过对广州与佛山、上海与苏州这两大“最同城”的样板剖析，对于国内其他类似地区而言，推进同城化发展要注重抓好五个方面。

（一）交通衔接是基础

要加大对于交通基础设施的投入，提高交通运输效率，将时间距离压缩到1小时以内。方便人员和货物往来。要充分利用干线铁路提供城际列车服务，优先利用既有线网资源开行市域（郊）列车，沿通勤客流主廊道有序新建市域（郊）铁路，推动小编组、公交化运营。要探索中心城市轨道交通向周边城镇延伸，鼓励采用大站直达等停靠方式。要推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”发展，实现“零距离”换乘和一体化服务。

（二）产业协作是关键

要加强跨区域产业协作，明确各自的产业定位与分工，加强创新链产业链资金链人才链深度融合发展，实现产业的错位发展和协同互补。作为“一主”的中心城市要聚焦核心功能定位，有序疏解一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等非核心功能。作为“一辅”的毗邻城市要发挥比较优势、主动承接功能转移，形成以先进制造为主的产业结构，共同开展“总部+基地”“研发+生产”“生产+服务”等协作，构建中心至外围梯次分布、链式配套的产业格局。

（三）科技创新是动力

要充分发挥科技创新的核心动力作用，以创新资源共建共享为切入点，优化科创资源配置，更好形成科技创新共同体。作为“一主”的中心城市要注重强化科技创新策源功能，进一步推动大型科研仪器和设备对外开放，支持大院大所跨区域发展，鼓励行业龙头企业组建跨区域创新联合体，优化提升技术交易平台。作为“一辅”的毗邻城市要积极借助中心城市科创资源，更好承接科创成果转移转化。特别是要共同谋划跨区域产业科创基金，共同支持产业创新。

（四）统一市场是支撑

要着力打破区域分割与边界效应，积极推动商品、服务、要素、场景的跨区域高效配置，特别是资本、人才、技术、数据等要素的自由流动，探索打造区域性统一市场。要推动准入标准一体化，加快实现涉企审批流程标准化和信息互联共享，加强监管标准衔接和执法协作。要优化公共服务资源配置，促进教育、医疗、文化、体育、养老等优质资源共享。要推动政务数据互联互通，联合制定同城化无差别受理事项清单，加快实现高频政务事项跨城市“一网通办”。

（五）体制机制是保障

要充分发挥国家发展规划的统领作用、国土空间规划的基础作用，在协同推动都市圈发展规划落地实施的基础上，研究建立健全都市圈同城化推进机制，推动规划统一编制、项目统筹布局、政策协同制定，探索建立同城化平台公司。要选取条件较好的地区作为同城化的先行区，率先打造同城化的“试验田”。要充分发挥企业和社会的力量，吸引一批优质市场机构作为同城化合伙人，定期推出投资机会清单，凝聚更多的主体成为同城化的推动者、实践者、受益者。

（李敏系华略智库研究员，夏骥系华略智库CEO、长三角研究院院长）

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李敏

夏骥

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